Chers Amis,

Vous avez été 8.000 à signer le message¹ de soutien aux députés courageux qui souhaitent inscrire dans la constitution le principe de la création d'un office d'évaluation des politiques publiques au service du Parlement.
Cet effort n'a pas été vain.
Même après une heure du matin, cet amendement a déclenché à l'Assemblée nationale 45 minutes de débats houleux. 45 minutes d'insomnie qui n'ont pas permis de faire passer l'amendement puisque toutes les bonnes vieilles manoeuvres politiques ont été utilisées : rumeurs d'arrêt des discussions pour démotiver les signataires de rester dans l'hémicycle après 1 heure du matin, demande de retrait juste avant la discussion, promesse de faire voter le principe de cet office plus tard en loi organique.
Malgré ces désillusions, les débats ont permis de réaffirmer, à l'instar de Didier Migaud, président PS de la commission des Finances, qu'il fallait augmenter les moyens de contrôle du Parlement : « Le problème, c'est que nous n'avons pas de culture du contrôle et de l'évaluation ; nous n'avons qu'une culture de la soumission et de la démission permanentes. Emparons-nous de ces pouvoirs ! »
Les opposants à la création d'un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, les mêmes depuis toujours, n'ont qu'un mot à la bouche : « nous avons tous les moyens de contrôle et toutes les informations nécessaires, mais nous ne nous en servons pas ».
Argument totalement faux qui fait, année après année, que la dépense publique ne se réduit pas.
En parallèle, d'autres institutions n'ont pas les mêmes problèmes de moyens d'enquête que le Parlement : la Cour des comptes vient d'engager, avec le soutien de l'exécutif, 40 enquêteurs supplémentaires venus du secteur privé, soit au bas mot un coût de 4 millions d'euros supplémentaires, sans pour autant qu'il soit spécifié que ces nouveaux embauchés vont travailler spécifiquement pour satisfaire les demandes d'enquêtes du Parlement.
L'Assemblée ne dépense pas le dixième de ce budget pour éclairer ses décisions.
Malgré cet échec, les parlementaires engagés pour la création de cet office ne se démotivent pas et sont déterminés à faire passer ce principe dans la constitution en lecture au Sénat ou en deuxième lecture à l'Assemblée. Quitte à retarder la discussion sur le réforme des institutions. Le jeu en vaut la chandelle.

Votre dévoué,
Bernard Zimmern

Note 1 - Ce message a été relayé par plusieurs associations amies, dont Contribuables Associés et Liberté-Chérie.

Ci-dessous, les extraits du débat de cette nuit à l'Assemblée nationale :
Source : www.assemblee-nationale.fr

M. Louis Giscard d'Estaing - L'amendement 229 rectifié introduit un nouvel alinéa, qui deviendrait l'article 47-3 de la Constitution, prévoyant que le Parlement est doté d'un office parlementaire d'évaluation et de contrôle des politiques publiques dont une loi fixe les modalités de fonctionnement. Je pense que cette rédaction est suffisamment synthétique pour vous plaire et qu'elle pose un principe essentiel pour renforcer les pouvoirs du Parlement, qui compte dans ses attributions non seulement de voter le budget de la nation, mais aussi de contrôler la dépense publique. Pour cela, il peut bien sûr s'appuyer sur les rapports de la Cour des comptes, mais cela n'a pas été suffisant, tout au long de ces dernières années, pour empêcher la dérive des comptes publics. Il faut donc trouver un moyen plus efficace. La volonté en effet, Monsieur le président de la commission des finances, n'a jamais fait défaut !

M. Didier Migaud - Vraiment ?

M. Louis Giscard d'Estaing - C'est l'efficacité qui manque. D'ailleurs, vous aviez vous-même dit dès 1999, avec M. Fabius, que le Parlement devait s'attacher plus étroitement à l'évaluation des politiques publiques. De quels moyens disposerait-il pour cela à l'issue de cette réforme, si nous n'adoptions pas cette proposition ? Enfin cet amendement est largement symbolique : il pose un principe, ce qui est justement du rôle de la Constitution, qu'une loi mettra ensuite en application. Je vous invite à saisir cette chance de permettre au Parlement de jouer pleinement son rôle.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur - Je comprends vos motivations. S'il y a quelque chose d'historique dans ce débat, c'est d'avoir introduit dans la Constitution le troisième rôle du Parlement : non seulement voter la loi et contrôler, mais également évaluer les politiques publiques. Mais cet amendement pose d'abord deux difficultés techniques : non seulement la création d'un office parlementaire est du ressort de la loi, mais je ne suis pas sûr qu'un office commun entre l'Assemblée et le Sénat soit la meilleure façon d'assurer l'efficacité. Surtout, sur le fond, vous souhaitez que ce nouvel organisme se rapproche du système de la Grande-Bretagne, où le comité des comptes publics de la chambre des communes examine les rapports transmis par le National Audit Office. Mais nous venons de décider que la Cour des comptes assiste le Parlement dans l'évaluation des politiques publiques : nous n'avons donc pas besoin d'un outil concurrent ! En revanche, nous aurons un besoin crucial d'un organisme interne qui organise et coordonne le travail de contrôle effectué par les organes de l'Assemblée, comme la MEC et les commissions, ou par les institutions extérieures telles que la Cour des comptes. Cet organisme sera encore plus indispensable si nous décidons de consacrer une semaine sur quatre à l'évaluation et au contrôle. Enfin, je ne suis pas convaincu par le côté symbolique de cet amendement. Je vous demande donc de le retirer, sans quoi je serai contraint d'émettre un avis défavorable.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État - Le Gouvernement comprend parfaitement la philosophie de cet amendement. Il a d'ailleurs accepté d'inscrire dans la Constitution que le Parlement concourt à l'évaluation des politiques publiques. L'idée de créer un organe d'audit propre au Parlement est intéressante, mais ce n'est pas notre choix. D'abord, il existe déjà une institution qui a largement fait les preuves de son efficacité et dont la légitimité n'est pas contestée : la Cour des comptes, dont nous venons de renforcer les liens avec le Parlement. Ensuite, il a déjà existé un office commun aux deux assemblées, l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, créé par la loi du 14 juin 1996 et qui ne s'est pas montré très probant. Je vous demande donc moi aussi de retirer cet amendement.

M. Michel Bouvard - Je suis contre cet amendement, mais je tiens à saluer la persévérance de ses auteurs car nous en avons déjà discuté à plusieurs reprises dans le passé ! Je crois que le contrôle est d'abord une affaire de volonté politique, et que nous disposons déjà de beaucoup d'outils : la Cour des comptes, qui est à notre disposition, des structures internes comme la MEC, ainsi que la possibilité de recourir à des collaborations, y compris privées. Nous avons des crédits pour cela, et s'ils n'étaient pas suffisants, nous pourrions toujours en voter d'autres.

La comparaison que vous faites dans votre exposé des motifs avec le NAO crée une confusion, parce que cet office est l'équivalent, en Grande-Bretagne, de la Cour des comptes. Pourquoi créer une deuxième institution alors que nous venons de conforter la place de la Cour, et au moment même où elle travaille à sa propre réforme ? Quelle serait la répartition des tâches entre elles ? Quelles seraient les règles de publicité des débats ? Il me semble par ailleurs que les travaux effectués par un organisme indépendant pour le compte du Parlement ont plus de force dans l'opinion publique que ceux d'un organe interne. Enfin, l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, créé d'ailleurs par Philippe Séguin au commencement du renforcement de notre compétence de contrôle, n'a pas survécu à l'époque où le Sénat et l'Assemblée avaient des majorités différentes, ce qui pose des problèmes de coordination insurmontables. L'avantage de la Cour des comptes est qu'elle est reconnue aussi bien par le Sénat que par l'Assemblée. Enfin, si ce travail n'est effectué que par l'une des assemblées, cela pourrait signifier la création d'un office au Sénat, et nous aurions ainsi trois organes au lieu d'un aujourd'hui. Pour toutes ces raisons, il est souhaitable de rejeter cet amendement, pour privilégier le perfectionnement des outils dont nous disposons déjà. Il faut davantage de volonté, non davantage de complexité.

M. Didier Migaud - Je comprends parfaitement les motivations de cet amendement. Insister sur la fonction de contrôle et d'évaluation du Parlement est un de mes combats depuis longtemps. Si j'étais convaincu que cette proposition était efficace, je la voterais sans hésiter ; mais elle ne me paraît pas de nature à remédier à nos faiblesses.

Député depuis un certain temps, j'ai connu cet office parlementaire d'évaluation, et j'ai vu combien un tel organe pouvait être lourd et inefficace. Nous avons, il est vrai, un office qui marche bien : l'office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ; mais ses fonctions sont différentes. Dans cet autre office, si vous saviez le temps que nous prenions, avec nos collègues sénateurs, pour savoir sur quels sujets nous travaillerions, sur les moyens que nous nous donnerions, et une fois l'évaluation faite, sur les suites à y donner - en sachant qu'une assemblée ne pouvait utiliser le rapport sans l'accord de l'autre ! Tout le monde a été d'accord pour supprimer cet office.

Contrairement aux États-Unis ou à la Grande-Bretagne, la Cour des comptes en France n'est pas rattachée au Parlement ; est-ce le plus important ? Il suffit d'adresser nos demandes à la Cour - ce texte augmente notre capacité à faire fonctionner sa mission d'assistance. Il suffit, surtout, de nous saisir de ses rapports, de les sortir de nos placards ! Par ailleurs, qu'est-ce qui empêche l'Assemblée nationale de renforcer ses moyens de contrôle et d'évaluation ? Ne votons-nous pas notre budget ? Qu'est-ce qui nous empêche, enfin, de demander des études à des cabinets privés ?

M. Louis Giscard d'Estaing - Pourquoi ne le fait-on pas ?

M. Didier Migaud - Faisons-le ! (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP et du groupe NC) M. le président Accoyer nous a dit qu'il réserverait des crédits pour des demandes de ce type, mais nous n'en formulons jamais. Le Sénat remplit davantage que l'Assemblée sa mission de contrôle et d'évaluation.

M. François Sauvadet - C'est vrai !

M. Didier Migaud - Le problème, c'est que nous n'avons pas de culture du contrôle et de l'évaluation ; nous n'avons qu'une culture de la soumission et de la démission permanentes. Emparons-nous de ces pouvoirs !

Votre président de groupe a fait une proposition que je trouve très pertinente, dont il faudrait simplement retravailler les modalités, avec le président de l'Assemblée et les présidents des groupes, pour assurer, comme le disait le président Warsmann, une « transversalité ». Nous pouvons le faire, cela ne dépend que de nous, sans que nous ayons besoin d'un office qui ne ferait que compliquer les choses (Applaudissements sur divers bancs).

M. François de Rugy - Je suis rarement d'accord avec M. Giscard d'Estaing, mais, pour le coup, j'ai envie de défendre son amendement, n'était la constitutionnalisation d'un office. Je suis choqué de ce qu'a dit M. Bouvard, selon qui un rapport de la Cour des comptes aurait plus de légitimité aux yeux de l'opinion qu'un rapport du Parlement. C'est ainsi que nous nous dessaisissons de nos prérogatives ! Les magistrats de la Cour des comptes ne sont pas élus et ne rendent aucun compte devant le peuple.

Dans cette affaire, on confond l'évaluation des politiques publiques et le contrôle de l'utilisation des fonds publics. Si la Cour des comptes est légitime dans cette dernière mission, elle ne l'est pas dans la première !

M. Michel Bouvard - Mais si !

M. François de Rugy - Une analyse comptable de la suppression de la police de proximité, par exemple, est évidemment possible, mais a-t-elle autant de sens qu'une évaluation politique de ce choix ? L'évaluation des politiques publiques est un vrai sujet, dont le Parlement devrait s'emparer, et la création d'un office irait dans ce sens.

M. Daniel Garrigue - Je ne vois pas en quoi il serait utile de créer un nouvel office, alors qu'il y a déjà la Cour des comptes et que nous pouvons également, comme l'a dit M. Migaud, faire appel à des consultants extérieurs. Si nous voulions être audacieux, nous demanderions même des audits externes sur l'efficacité de nos propres méthodes de contrôle.

M. Jean-Michel Fourgous - Mes chers collègues, vous avez accepté la grande mission d'être députés devant le peuple français. Aux termes de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, font partie de cette mission le vote de l'impôt, ce dont vous vous acquittez fort bien, mais aussi le contrôle de son utilisation, que vous n'exercez pas du tout ! Nous sommes un des rares parlements du monde qui ait démissionné de ses fonctions de contrôle. Ailleurs, les parlementaires font essentiellement du contrôle, et ne légifèrent pas comme nous à longueur de journée, avec le résultat que notre économie et nos institutions sont complètement paralysées. Il s'agit donc de nous placer au même niveau de performance que les autres grandes démocraties, qui possèdent toutes de tels offices. Avec nos 40 à 50 milliards de déficits budgétaires, attendrons-nous d'aller dans le mur pour faire enfin notre travail ?

Je souscris à ce qu'a dit M. Migaud sur l'expérience que nous avons connue. C'est moi qui avais créé cet office, avec M. Dominati. Si je n'avais pas été battu en 1997, j'aurais fait en sorte que les choses se passent autrement, pour éviter les dysfonctionnements et la paralysie. Instruits par l'expérience et les exemples étrangers, nous pouvons renforcer nos pouvoirs en créant un nouvel office.

MM. Bouvard et Migaud nous disent : « Il n'y a qu'à demander ». Demandez-vous plutôt pourquoi cela ne marche pas ! Cela fait quinze ou vingt ans qu'on le constate. Si les gens n'utilisent pas un outil, c'est qu'il y a une raison ; 43 fonctionnaires prêtés à temps partiel et qui ne sont pas des spécialistes de l'audit ne peuvent contrôler 300 milliards d'euros de budget de manière satisfaisante.

Notre déficit budgétaire est responsable des 7 % de prélèvements de plus, sur le travail comme sur le capital, que nous connaissons par rapport à la moyenne européenne. Toutes les variables qui influent sur la croissance et le niveau de vie sont grevées par ce niveau de déficit et de prélèvement, parce que nous refusons de créer un outil comparable à celui qu'utilisent les autres parlements.

Ce soir, il ne s'agit plus de suivre le lobby de la Cour des comptes. J'aime bien nos amis de la Cour, mais s'ils étaient efficaces, cela se saurait ! Nous avons besoin des outils qui ont permis aux autres démocraties de rétablir l'équilibre leurs comptes (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP).

M. Jérôme Chartier - Faut-il rappeler qu'il existe déjà un comité central d'enquête sur le coût et les rendements des services publics ? (Rires sur divers bancs). Cet organisme a d'ailleurs été placé, très récemment, sous la responsabilité de la Cour des comptes, qui ne sait guère qu'en faire.

Ce qui fait la force du National Audit Office en Grande-Bretagne, c'est que ses prises de position sont suivies d'effets. Quand il demande que l'on se sépare du Britannia, c'est chose faite ! Notre problème, c'est que les décisions de l'Assemblée, y compris celles qui sont adoptées en lois de finances, ne sont pas réellement appliquées.

Les instruments existent déjà dans notre pays, et les rapporteurs spéciaux font leur travail, du moins si on leur accorde les crédits nécessaires. En tout cas, ce n'est pas en instaurant de nouveaux comités que l'on changera la situation. C'est une question de culture.

L'amendement 229 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté.